生物安全从禁止食用野生动物做起

2020年2月24日，全国人大常委会表决通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，该决定为“革除滥食野生动物的陋习，维护生物安全和生态安全”奠定了最基本的法律基础。在此之前的2月14日，天津市十七届人大常委会第十七次会议审议通过了《天津市人民代表大会常务委员会关于禁止食用野生动物的决定》（以下简称《决定》），自公布之日起施行。该《决定》是省级人大第一部专项规定禁止食用野生动物的地方性法规，其产生于我国各地正全力以赴抗击新冠病毒疫情的当下，凸显了其社会意义。正如《决定》所规定，是“为了保障人民群众生命安全和身体健康，倡导科学健康文明的生活方式和饮食习惯，保护野生动物资源，维护生态平衡”；现在看来，虽然部分内容和全国人大常委会通过的决定内容略有不同，根据上位法优于下位法的原则，在实施中要遵循全国人大常委会的决定，但该《决定》在我国生物安全立法和制度建构上也有着重要的法治意义。

第一，《决定》是坚持总体国家安全观，完善国家安全体系，保护生物安全的一次重要的地方立法尝试。习近平总书记2月14日下午主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话，指出“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系”。坚持总体国家安全观，完善国家安全体系是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，上述有关生物安全的阐述是“坚持总体国家安全观”思想的重要发展，对于我国生物安全立法有极为重要的指导作用。《决定》虽然只是“禁止食用野生动物”的一个地方性专项决定，但是在生物安全层面对于落实总体安全观思想、完善国家安全体系有重要的实践价值。因为从2003年非典疫情和这次新冠肺炎疫情可以看出，能否“食用”和如何“食用”野生动物已经是生物安全的关键环节之一，对此规范不当可能对于人民健康和国家安全带来重大危害。天津作为一个有着大片湿地、山林的北方城市，是许多候鸟、野生动物迁徙和生存的重要地区之一，这些年也发生过许多偷捕偷猎野生动物进行食用的案件，存在着重大的生物安全隐患，《决定》的制定对于提高生物安全治理能力提供了重要的制度支撑。

第二，《决定》明确地确立了“禁止食用为原则，可以食用为例外”的基本法律原则。《中华人民共和国野生动物保护法》第30条规定：“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。”从这一条规定可以看出，我国对于重点保护的野生动物和非重点保护的野生动物是否可以食用的保护是有根本性的区别，前者一律禁止食用，而后者只是禁止食用“没有合法来源证明的”，因而很容易让人产生这样的理解：非重点保护动物都是可以食用的，只是需要有合法的来源证明，实际上在观念上容易让人形成了“可以食用为原则，禁止食用为例外”的认知。因而我们经常在生活中说这样一个笑话，说中国人只要看到一个陌生的动物首先会问“它能吃吗”，这恰恰就是这种认知的一个下意识反应。《决定》规定：“在本市行政区域内，禁止食用下列野生动物及其制品：（一）国家重点保护的野生动物；（二）本市重点保护的野生动物；（三）国务院野生动物保护主管部门公布的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物和在野外环境中自然生长繁殖的其他陆生野生动物；（四）法律、法规和国家有关规定禁止食用的其他野生动物。前款规定中经依法许可人工繁育、并经依法许可食用且检验检疫合格的除外。”这样的规定确定了一个基本前提──所有的陆生野生动物都是不可以食用的，除非是“经依法许可人工繁育、并经依法许可食用且检验检疫合格”的个别例外。在《中华人民共和国野生动物保护法》没有修改的情况下，这样的规定从规范意义上和《中华人民共和国野生动物保护法》的规定并不矛盾，但在原则的明确性上有根本性的不同。这对于人们树立正确的保护野生动物的法律理念是非常重要的。

第三，《决定》进一步明确了可以食用的野生动物范围。基本范围为“经依法许可人工繁育、并经依法许可食用且检验检疫合格”的野生动物，并且实行明确的清单制度──“本市实行禁止食用野生动物名录管理制度，由市规划和自然资源会同市农业农村、市市场监管委等部门制定，报市人民政府批准后公布实施。”通过以上两条规定的结合，可以从正面和反面明确界定可以食用野生动物的种类，对于人们准确理解俗话所说的“保护动物”是很有利的，并非是生活中很多人所认知的“重点保护动物”才是“保护动物”，而是“不能食用的”都是“保护动物”。

总之，《决定》作为一个专项的地方性立法，对于人们转变食用野生动物的观念、树立野生动物保护理念、维护生物安全有重要的促进作用，有助于通过地方性探索为全国性生物安全立法的制定积累经验。（郭庆珠）

（作者为天津师范大学法学院教授，法学博士，中国法学会行政法学研究会理事）